Inicialmente cabe diferenciar o contrato de prestação de serviços de forma continuada e a execução de obra:
Segundo Marçal Justen:
São contratos de execução continuada:
Aqueles que impõem à parte o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. Não há uma conduta específica e definida cuja execução libere o devedor (excluídas as hipóteses de vícios redibitórios, evicção, etc.). Assim se passa, por exemplo, com o contrato de locação. O locador deve entregar o bem locado ao locatário e assegurar-lhe a integridade da posse durante o prazo previsto. (JUSTEN FILHO, 1998, p. 154).
Neste sentido cabe citar Rigolin (1999):
Serviço contínuo ou continuado significa aquela espécie de serviços que corresponde a uma necessidade permanente da administração, não passível de divisão ou segmentação lógica ou razoável em unidades autônomas, nem módulos, nem fases, nem etapas independentes, porém prestados de maneira seguida, ininterrupta e indiferenciada ao longo do tempo, ou de outro modo posto à disposição em caráter permanente, em regime de sobreaviso ou prontidão”. (grifo nosso)
Nos dizeres de José Cretella Júnior obra sob o regime de empreitada global é assim definida:
Empreitada integral é a contratação, pela Administração, de um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada. (Cretella Junior, 1993, p. 126) (grifo nosso)
Cabe ressaltar conforme Hely Lopes Meirelles:
Conclusão do objeto: a extinção do contrato pela conclusão de seu objeto é a regra, ocorrendo de pleno direito quando as partes cumprem integralmente suas prestações contratuais, ou seja, a realização do objeto do ajuste por uma delas e o pagamento do preço pela outra. Concluído o objeto do contrato, segue-se sua entrega, pelo contratado, e recebimento, pela Administração, mediante termo ou simples recibo, como vimos acima. O recebimento definitivo importa o reconhecimento da conclusão do objeto do contrato, operando sua extinção. (Hely Lopes Meirelles, 1990, p.216)
Portanto, existem contratos que se extinguem pela conclusão de seu objeto e os que terminam pela expiração do prazo de sua vigência.
O contrato de obra pública está condicionado à entrega do objeto determinado e o prazo para sua execução corresponde à vigência ou à duração do contrato, ao contrário do contrato de prestação de serviços, que compreende o oferecimento de serviços imprescindíveis para a Administração Pública, de forma continuada e cuja vigência não está condicionada simplesmente ao serviço prestado, mas a mantença desse pelo prazo pactuado.
Desta forma, depreende-se dos ensinamentos da doutrina e dos ditames da lei, que os serviços continuados são àqueles cuja execução é feita de maneira ininterrupta e ao longo do tempo de acordo com as necessidades da Administração Pública, sendo renováveis por iguais e sucessivos períodos de um ano e limitados à 60 meses.
Todavia, não se pode dizer e tão menos enquadrar a execução ou a vigência de qualquer que seja a obra, num período padrão, certo e determinado como o é a prestação de serviços continuados, porquanto o tempo de sua execução é conseqüência absoluta da complexidade única e sui generis de cada obra a ser executada.
Com efeito, cabe citar o inciso II do artigo 57 da lei 8.666/93:
Art. 57 A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
II - a prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, limitada a sessenta meses;
A duração ou execução dos contratos administrativos, cujo objeto é uma obra pública, não corresponde à própria vigência do contrato, uma vez que o pacto contratual estabelecido pelas partes somente se extingue tão e somente quando:
1) O Contratado cumpre a execução;
2) A Administração Pública efetua o pagamento pelos serviços;
Deveras, incoerente e ilógico seria restringir a execução da obra tão e somente a prazo padrão estabelecido de forma genérica, qual seja, de 1 (um) ano, sem vínculo coerente com a execução dos serviços objeto do contrato de obra, que é fruto de estudos técnicos e de engenharia que balizaram a sua estimativa de duração previamente.
Com efeito, partilhamos dos ensinamentos do Professor Joel De Menezes Niebuhr, quando cita que:
O prazo de execução normalmente não se confunde com o prazo de vigência. Isso porque, via de regra, o contratado executa o seu objeto, cumpre a sua obrigação, e a Administração, contratante, dispõe de outro prazo para receber o objeto e realizar o pagamento. A Administração somente cumpre sua obrigação quando realiza o pagamento. Enquanto ela não paga, há obrigações pendentes e o contrato continua vigente.
Ademais, o próprio legislador definiu a vigência do contrato como estando adstrita aos respectivos créditos orçamentários, logo, se subsistir dotação orçamentária e serviços a executar dentro do cronograma de execução da obra, o contrato administrativo permanece vigente e sujeito a alterações tais como aditamentos, supressões e prorrogações de prazo.
A norma consubstanciada pelo diploma legal sob comento deve ser analisada tendo em vista os fins propostos pela norma, qual seja, garantir que a Administração Pública se comprometa orçamentariamente apenas até o limite previsto no contrato. Todavia, negar a vigência contratual mesmo havendo créditos orçamentários destinados à aquisição do produto final, no caso, a obra pronta e acabada, é negar a própria validade do contrato em que as duas partes continuam cumprindo com as suas obrigações; de um lado o contratado que continua a executar os serviços decorrentes da obra e de outro, a Administração Pública, que se obriga a remunerar o contratado pelos serviços prestados.
Eis que o Direito é a aplicação da norma ao caso concreto através do reconhecimento do “espírito das leis”, para que dele se extraia a eficácia no mundo real, havendo a necessidade de interpretar as normas à luz da vontade do legislador, permitindo a aplicação prática dos diplomas legais.
A regra do artigo 57 é consentânea inclusive com o art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei de Licitações, que estabelece que o administrador só pode licitar quando houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações assumidas.
Desse modo, o contrato administrativo estará apto a produzir efeitos, tão logo as partes assinem seu instrumento contratual e haja, logicamente, recursos orçamentários. Cabe esclarecer que, neste momento, o contratado é apenas um executor dos serviços em potencial, porquanto pode inadimplir o objeto do contrato cujo inicio dar-se – á com a emissão da ordem de inicio da obra em consonância com o cronograma de execução.
Concomitantemente à emissão da ordem de início da obra, haverá o início da duração do contrato a que alude o artigo 57 da lei 8.666/93, passando a estar a vigência contratual ou a duração da execução dos serviços, vinculada à completa execução da obra, nos prazos previstos no cronograma de execução somados aos prazos para recebimento da obra e o pagamento dos respectivos serviços.
Não há coerência em se estabelecer que o prazo de vigência do contrato de obra seja inferior ao prazo materialmente possível para a execução ou duração da obra.
Isto posto, para reforçar a tese deste parecer citamos Correia apud Hely Lopes Meirelles:
Numa primeira categoria estariam os contratos que se extingüem pela conclusão de seu objeto. Neste tipo de contrato, o que se tem em vista é a obtenção de seu objeto concluído, operando o prazo como limite de tempo para a entrega da obra, do serviço ou da compra sem sanções contratuais. Numa segunda categoria estariam os contratos que se extingüem pela expiração do seu prazo de vigência. Nesta categoria o prazo é de eficácia do negócio jurídico contratado, e, assim sendo, expirado o prazo, se extingue o contrato, qualquer que seja a fase de execução de seu objeto, como ocorre na concessão de serviço público ou na simples locação de coisa por tempo determinado.
Neste sentido, citamos os ensinamentos de Bobbio:
(...)se é verdade que as normas constitucionais produzem as leis ordinárias, é também verdade que as leis ordinárias produzem as normas sobre contratos.(..)
Ora, se as leis ordinárias devem dar origem aos contratos e sobre eles prevalescer, segundo o ordenamento jurídico, não pode a cláusula contratual ir de encontro à lei de licitações.
Desta feita, consentâneo à legislação vigente e aos ensinamentos da doutrina, entendemos que a vigência de contratos de obras públicas deve ser considerada como sendo o prazo para duração ou execução dos serviços conforme se depreende do artigo 57 da lei de licitações, não sendo coerente e lógico estabelecer-se prazo de vigência padrão, qual seja, de um ano.
Fontes:
RIGOLIN, Ivan Barbosa. Publicidade Institucional e Serviço Contínuo. In Boletim de Licitações e Contratos Administrativos, nº 12, São Paulo: NDJ, 1999.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 4 ed., Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 181
Dotrina/Parecer/Comentários, Duração dos Contratos Administrativos, Joel Menezes Niebuhr, Out/2007
CRETELLA JUNIOR, José, Das licitações Públicas, 1 ed, Rio de Janeiro: Forense, 1993, p.126
Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 18° edição, 1993, São Paulo, p.216.
BOBBIO, Norberto, Teoria do Ordenamento Jurídico, 1 ed, São Paulo: Edipro, 2011, p.62
Revista Jus Navigandi, acesso em 11/07/2011 ás 14:00, texto de Marcelo Bruto da Costa Correia de 2006. http://jus.uol.com.br/
